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李峥:美国新能源“独立自主”道阻且长

支出总额达到4300亿美元的美国“通胀削减法案”已经在两院通过,拜登总统16日签署生效。该法案将为新能源产业提供更大的税收优惠,促进相关领域投资。但与先前美国通过的《芯片与科学法案》类似,该法案也存在不少提倡“美国制造”的“护栏条款”,这将进一步扭曲全球新能源市场竞争。

近年来,美国愈发看重新能源的战略地位,主要有两个因素,一是传统能源易受国际地缘政治影响,供应和价格波动巨大。近期能源价格飙升成为美国通胀加剧的重要因素。二是新能源技术趋于成熟,经济效益更加明显,尤其是新能源汽车、光伏技术进步速度加快,与传统技术相比取得相对优势。这使得美国不仅希望成为全球新能源技术的领先国,也希望从新能源产能中获得丰厚收益。

新法案将从三个层面试图促进美国新能源的“独立自主”。一是为新能源项目落地美国生产提供激励措施,具体来说分为“关键矿物”和“电池组件”两部分,并根据“美国制造”“美国组装”的含量多少分为不同的激励层级。二是为与美国签订自贸协定国家的新能源产品、零部件提供税收减免资格,并要求其逐步“美国本土化”。此项补贴主要面向新能源车,要求其电池和电池所用矿物逐步提升“美国本土化”和“美国友邦化”含量。三是提出“关注国家”例外,即美国政府所指定的特定国家及其矿物和产品不能享受上述补贴。美国国内普遍认为,这三项标准既包含加速美国新能源产业链“独立自主”的目标,又和《芯片与科学法案》类似,有意为中国产业链设定歧视性待遇,削弱其成本优势。上述标准最大限度兼容了“美国优先”“友岸外包”和“与中国竞争”三个目标,使法案不仅具有国内意义,也具有影响全球新能源产业格局的作用。

“通胀削减法案”被视为拜登政府执政议程的关键一步,即通过大规模投资和税收结构性倾斜促进美国能源转型,打造美国产业的新一极。据估算,新能源将为美国创造出数百万个就业岗位,带来的产业规模也将大于传统能源。这意味着一旦拜登的计划得以实现,新能源产业及其产业工人将成为民主党的新票仓。

然而,美国想实现新能源“独立自主”仍面临四个突出问题。一是法案推出时间太晚,已错过黄金窗口。奥巴马政府时期,民主党就确立了大力发展新能源的方向。但在特朗普政府时期,美国能源政策走了回头路,错过了全球新能源市场和技术大爆发的时机。如今全球光伏、电动汽车等主流新能源领域的“拓荒期”已基本结束,市场竞争日趋激烈。美国的政策激励难以起到决定性效果。

二是法案影响的市场规模有限,难以撼动全球新能源产业格局。法案用于新能源领域的支出虽达3690亿美元,但分散在多个领域,用于新能源车“独立自主”的只有税收抵扣部分。这意味着美国新能源车的未来发展仍将基于其国内市场,与中国、欧洲等市场相比并无规模优势。但美国国内市场对产业链、供应链的支撑能力有限,美国企业难以仅靠这一市场从国际竞争中脱颖而出。

三是法案所提供的政策红利可能被技术红利所冲淡。新能源及电动车技术仍有巨大进步空间,不同国家在新能源生产、研发上的禀赋差距并未充分显现。技术进步将持续提升新能源的转化率,降低其生产成本。即便考虑到补贴因素,他国一些技术较为先进的新能源产品仍将在美国市场具有竞争力。

四是法案追求的“独立”和“自主”存在内在矛盾,难以兼顾。“独立”主要针对产能,较容易通过产业引进实现。而“自主”主要针对技术,需要长期积累和持续研发。法案从覆盖时间段、激励领域上更侧重前者,即在短期内带动美国新能源扩产。具有成熟技术、产业链和市场分布全球的外国企业将更容易从中受益,借此巩固其技术领先地位。从长期看,美国能否在政策激励期内塑造出技术优势仍存较大疑问。(作者是中国现代国际关系研究院美国所副研究员)

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